Vấn đề đặc khu kinh tế và trung tâm tài chính quốc tế Việt Nam (phần 1)

(ĐTTCO)-TPHCM và Đà Nẵng gần đây đang nghiên cứu trở thành trung tâm tài chính quốc tế. Nếu chỉ để trở thành một trung tâm tài chính “quốc tế”, theo nghĩa có các tòa nhà hiện đại trong đô thị hoặc ven biển, ắt hẳn chỉ có cần tiền. Nếu thêm một chút tham vọng phấn đấu tầm khu vực ASEAN, chỉ cần xin vài cơ chế đặc thù từ Trung ương. Nhưng liệu có thỏa mãn?

Một góc đặc khu kinh tế Thâm Quyến.

Một góc đặc khu kinh tế Thâm Quyến.

Trung tâm tài chính quốc tế và đặc khu kinh tế, vì sao?
Thực ra các tham vọng trên khá khiêm tốn và không tương thích với khát vọng Việt Nam hùng cường thịnh vượng, với mục tiêu trở thành nước phát triển có thu nhập cao vào giữa thế kỷ bằng con đường khoa học công nghệ và đổi mới sáng tạo theo Nghị quyết Đại hội lần thứ 13 của Đảng. Diện mạo trung tâm tài chính quốc tế tương lai của TPHCM và của Việt Nam, vì vậy, không thể nào khác ngoài việc hướng vào lĩnh vực fintech. Về khía cạnh ứng dụng fintech (theo chỉ số xếp hạng các trung tâm tài chính toàn cầu), New York đứng đầu, nhưng xếp theo sau lại là Thượng Hải, Bắc Kinh, Thâm Quyến rồi mới đến London.
Hệ thống tài chính toàn cầu đang định hình lại giai đoạn hậu Covid-19, sự phát triển của trí tuệ nhân tạo (AI) cùng với những thay đổi địa chính trị sâu sắc… Tất cả đang làm cho trung tâm tài chính quốc tế Dubai bị rung lắc mạnh, tương lai của trung tâm tài chính quốc tế Hong Kong bị đặt dấu hỏi, Brexit cũng đặt ra câu hỏi về trung tâm tài chính quốc tế London. Do vậy tranh thủ hình thành trung tâm tài chính quốc tế đẳng cấp hàng đầu vào lúc này là mục tiêu đáng để Việt Nam theo đuổi. Tham vọng này không xa vời, vì trong số 10 trung tâm tài chính quốc tế hàng đầu, châu Á đã chiếm đến 6.
Nếu thế, chỉ cần cơ chế đặc thù cho TPHCM hoặc Đà Nẵng? Chủ đề này đã được thảo luận nhiều trong các cuộc tọa đàm chính sách giữa TPHCM với các nhà khoa học và các cơ quan trung ương nhiều năm trước đây. Bài viết sẽ tiếp cận vấn đề trung tâm tài chính quốc tế theo hướng đột phá hơn, đó là hình thành đặc khu kinh tế (SEZ) thế hệ mới. Các quy định pháp lý chuẩn mực quốc tế về các dịch vụ đẳng cấp, về mức độ tự do chu chuyển vốn, sẽ là những nội dung thành phần trong một SEZ (giống mô hình của Trung Quốc, Ấn Độ, Tiểu vương quốc Ả Rập Thống nhất).
Bài viết gồm 2 phần: Phần 1 lược khảo một số cách hiểu chưa đúng về SEZ. Phần 2 (số báo tới) đề cập một vài hàm ý chính sách liên quan đến SEZ, an ninh quốc gia, trong mối quan hệ với trung tâm tài chính quốc tế Việt Nam trong tương lai.

Trả giá vì thiếu hiểu biết đặc khu kinh tế

1. Các bằng chứng thực nghiệm không toàn màu hồng
Nói một cách chung nhất, SEZ là một vùng lãnh thổ biệt lập trong phạm vi một quốc gia với nhiều ưu đãi đặc biệt về thuế quan và các luật lệ so với các khu vực khác trong một quốc gia, tuy mang lại nhiều lợi ích to lớn nhưng SEZ cũng mang đến nhiều vấn đề [1].
- Phải mất từ 5-10 năm mới tạo ra lợi ích ở quy mô lớn, SEZ chỉ thành công thu hút nhà đầu tư mới nếu các ưu đãi phải thật hấp dẫn trong mối tương quan so với SEZ quốc tế. Bởi các nhà đầu tư không phải tù nhân, họ đào thoát ngay lập tức nếu các ưu thế không như kỳ vọng. Do vậy ưu đãi càng nhiều phát tín hiệu thất bại càng lớn.
- Các ưu đãi tài khóa chỉ thu hút các nhà đầu tư ưa thích thiên đường thuế và là nguyên nhân dẫn đến các “voi trắng”: để chết không được, càng nuôi càng tốn kém. SEZ phát tín hiệu thất bại thông qua biểu hiện đầu tư của nhà nước: đầu tư càng nhiều, phát tín hiệu thất bại càng cao.
- Các doanh nghiệp trong SEZ chỉ thích sản phẩm của họ có tác động liên kết xuôi về thương mại và đầu tư trên thị trường quốc tế. Còn tác động liên kết ngược với các doanh nghiệp nước chủ nhà thực sự là nỗi thất vọng.

2. Không còn là vùng biệt lập với diện tích đất khổng lồ và nhiều biệt đãi
Phân tích lịch sử phát triển SEZ của Trung Quốc và thế giới là rất cần thiết để tránh những sai lầm của kẻ đến sau [2]. Đầu tiên Trung Quốc nghĩ đến đất đai là chính, sau đó rút kinh nghiệm và hoàn chỉnh giống như chiến thuật dò đá qua sông.
Quy mô các SEZ của Trung Quốc trái ngược hoàn toàn với thế giới (ban đầu SEZ thế giới giống như một kim tự tháp với phần đỉnh nhọn và càng xuống phần đáy càng to dần theo thời gian - lúc đầu chỉ 2km2), tức làm ngược lại, là kim tự tháp đảo ngược với phần đỉnh chổng ngược xuống (với diện tích rất lớn trung bình 327km2 ban đầu, sau đó từ năm 2003 quy mô SEZ giảm dần).
Giai đoạn 1 (1980-1991) thành lập và khám phá, SEZ có vai trò thu hút FDI và thí nghiệm chính sách. Giai đoạn 2 (1992-1999) SEZ các khu ven biển phát triển mạnh nhất, tỉnh nào cũng có ít nhất một SEZ. Giai đoạn 3 (2000-2007) SEZ bắt đầu phát triển trong các khu vực đất liền, hướng về trung tâm và phía Tây và các khu vực ít phát triển hơn.
Tuy nhiên từ 2008, SEZ đã phát triển sang giai đoạn 4 với chính sách thuế mới không còn phân biệt cho các doanh nghiệp FDI ở trong và ngoài SEZ. Chính sách thuế mới thực hiện chung cho toàn bộ nền kinh tế, đồng thời với việc tiến hành nâng cấp các khu kinh tế khác.
SEZ thế hệ thứ tư không đơn thuần là nơi thí nghiệm chính sách như thế hệ thứ nhất, mà tập trung vào phát triển các ngành công nghệ cao làm gia tăng chuỗi giá trị toàn cầu, cũng như tập trung thu hút những tài năng kiệt xuất đẳng cấp quốc tế.

3. Cạm bẫy đặc khu tàng long
- Những khu vực biệt lập mênh mông của Trung Quốc thường được các nhà nghiên cứu SEZ của World Bank xem như là kinh điển về việc coi SEZ giống như phòng thí nghiệm các chính sách tài chính, lao động, thậm chí cả chính sách định giá, sau đó nếu thành công sẽ áp dụng cho cả nước.
Tuy nhiên nhận định này chỉ đúng với thế hệ thứ nhất như SEZ Thâm Quyến, Chu Hải, Sán Đầu và Hạ Môn. Đây là nơi thí nghiệm chính sách bằng việc phân công với ý đồ rất cụ thể: SEZ Thâm Quyến sát cạnh Hồng Kông, Chu Hải gần với Macau, Hạ Môn ngó qua Đài Loan (việc chọn vị trí địa lý cho các SEZ thế hệ thứ nhất là đặc điểm quan trọng nhất).
Thế hệ SEZ thứ hai thập niên 90 không còn ưu tiên các thí nghiệm chính sách, mà tập trung vào phát triển các vùng chiến lược.
Thế hệ thứ ba các SEZ hầu như không còn xem vị trí địa lý là ưu tiên hàng đầu, mà tiếp cận có định hướng theo từng tình huống như liên kết giữa nông thôn-thành thị hay liên kết giữa các trung tâm văn hóa, chính trị, xã hội giữa các vùng miền với nhau. [3].
- Tuy nhiên, các quốc gia khi học tập mô hình SEZ Trung Quốc thường được bảo ban hướng về thế hệ thứ nhất với trọng tâm chọn địa điểm tại các vùng biển.
Trước việc các quốc gia châu Phi như Ai Cập, Ethiopia và Zambia hoài nghi, Trung Quốc dùng ngạn ngữ “Người đầu tiên ăn cua” của Trung Hoa để thuyết phục (phát triển SEZ bao giờ cũng là chuyện khó khăn, bất định, chỉ dành cho những kẻ hảo hán, chú thích người viết).
Lãnh đạo các nước đã được đả thông tư tưởng bằng các chuyến tham quan học tập kinh nghiệm mô hình SEZ Trung Quốc. SEZ Trung Quốc xuất khẩu sang châu Phi được ví như mô hình đàn sếu bay hay còn gọi là mô hình “đặc khu tàng long” (Hidden Dragon SEZ). [4].
Phần 1: Trả giá vì thiếu hiểu biết SEZ ảnh 1 Với lợi thế bờ biển đẹp, Việt Nam nên cân nhắc chọn lựa mô hình SEZ.
4. Nhìn toàn cục, thay cho lối tư duy cục bộ
Phương pháp chính thống đánh giá tác động của SEZ dựa trên mô hình mậu dịch quốc tế (hiệu ứng tĩnh), bao gồm tạo công ăn việc làm, thu hút FDI, thu hút ngoại tệ và tạo ra giá trị kinh tế gia tăng.
Phương pháp chính thống chỉ xem SEZ như là lựa chọn chính sách tốt thứ hai, đứng sau quá trình tự do hóa toàn bộ nền kinh tế. Phương pháp hiện đại hơn thì ngược lại, xem SEZ như là một xúc tác dẫn tới tăng trưởng chung cho tổng thể nền kinh tế (hiệu ứng động).
Gần đây, cách tiếp cận hiệu ứng động hầu như thống lĩnh trong các công trình nghiên cứu SEZ. Dựa trên lý thuyết tăng trưởng nội sinh và lý thuyết thể chế mới, cách tiếp cận hiệu ứng động xem hiệu ứng lan tỏa và các lợi ích của SEZ phải vượt khỏi hàng rào của một ốc đảo độc lập thông qua mối liên kết ngược trở lại với các doanh nghiệp nội địa, phát triển vốn con người, đổi mới công nghệ và cải cách thể chế ở nước chủ nhà.
Trong khi tỷ lệ tăng trưởng chung của Trung Quốc vẫn còn ở tốc độ cao thì giữa thập niên 2000 tỷ lệ tăng trưởng tất cả các SEZ có xu hướng ổn định, thậm chí thấp hơn tốc độ tăng trưởng chung và cuối cùng là hội tụ về tốc độ tăng trưởng quốc gia. Chỉ có duy nhất SEZ công nghệ cao là phát triển vượt các SEZ còn lại. [5].

5. Cách ly hoàn toàn khỏi tư duy quá khứ
- Không khác gì các nước châu Phi, các quốc gia châu Á cũng xem SEZ như là phòng thí nghiệm thể chế. Vấn đề là một khi các kinh nghiệm này áp dụng chung cho cả nước thì SEZ ngày càng mất dần vai trò. 1% tăng trưởng xuất khẩu của SEZ góp phần tăng 0,44% GDP nhưng giảm dần theo tốc độ tự do hóa nền kinh tế.
SEZ thiết lập vào thập niên 70-80 thành công do phù hợp với thời gian bấy giờ, nhưng phần lớn không còn đóng góp nhiều vào tạo công ăn việc làm, xuất khẩu và tăng trưởng trong giai đoạn hiện tại.
Những dư địa còn lại để SEZ thành công trong tương lai ngày càng giảm dần, và chỉ thích hợp cho những ý tưởng xem SEZ như là chốn đầu tư mạo hiểm của giới tư bản. SEZ chỉ là lựa chọn chỉ khi nào mức sinh lợi rất lớn đủ để bù đắp thiệt hại trong trường hợp SEZ thất bại.
Nguyên nhân cốt lõi dẫn đến thất bại của SEZ trên thế giới là do thiếu hiểu biết. Đừng trả giá vì thiếu hiểu biết là hàm ý chính từ báo cáo của ADB cho các quốc gia lựa chọn phát triển SEZ bằng mọi giá. [6].
- Không có bất cứ công thức thành công chung nào cho SEZ. Nhưng không phải cứ tìm các khu ven biển để thiết lập SEZ là thành công. Thất bại điển hình nhất của việc chọn địa điểm theo cách này là trường hợp SEZ Calabar tại vùng biển Đông Nam Nigeria.
SEZ Calabar thất bại do chọn địa điểm với thiên hướng mạnh về tính toán tác động kinh tế chỉ ở trạng thái tĩnh (ngắn hạn), mà không chú ý đến tính kết nối của SEZ với các tuyến đường hàng hải chính và với các trung tâm vận chuyển quốc gia (hiệu ứng động).
Nguyên nhân thất bại còn do việc các cơ quan quản lý trung ương và địa phương luôn xảy ra xung đột lợi ích cũng như chính phủ vẫn tiếp tục can thiệp vào hoạt động của SEZ Calabar. [7].
- Nhiều quốc gia lập ra SEZ với danh mục các ngành nghề ví như nồi lẩu thập cẩm làm cho các nhà đầu tư ngao ngán (các trường đại học đẳng cấp quốc tế với các khu công nghệ cao, các khu sản xuất và sòng bạc trong một SEZ?).
Với hội chứng SEZ phát triển như nấm hiện nay, muốn thành công các quốc gia cần tạo ra SEZ thế kỷ 21 với tư duy phát triển cách ly hoàn toàn với những thành quả của thế kỷ trước; và SEZ chẳng những phải trở thành một khối chung cho nền kinh tế mà còn phải vươn ra toàn cầu.
Để làm được như vậy, chính phủ Hàn Quốc từ đầu năm 2013 thông báo kế hoạch thành lập hệ thống các mini-SEZ, thay cho tư duy phổ biến thế kỷ 20 là thiết lập SEZ với diện tích lớn và biệt lập với các tỉnh thành phố lớn. Phần lớn các SEZ của Ấn Độ cũng là các mini-SEZ. [8].

6. Rủi ro chủ quyền từ thỏa thuận hoán đổi nợ thành SEZ
- Tại sao các chính phủ quá kỳ vọng SEZ? Điều hành yếu kém của chính phủ dẫn đến nợ quốc gia tăng quá mức là một trong những lý do sùng bái SEZ. Tạo ra SEZ (tăng nguồn thu ngân sách) chữa trị các căn bệnh thực ra chỉ chữa lâm sàng chứ không trị bệnh từ gốc.
Lập ra SEZ chỉ chứng minh thêm rằng đó là sự lựa chọn của thất bại, rằng điều này chỉ nói lên sự lên ngôi của tư bản thân hữu. Việc Chính phủ Sri Lanka nhượng cảng chiến lược nước sâu Hambantota cho Trung Quốc để xóa khoản nợ 1,12 tỷ USD được gọi là hình thức hoán đổi nợ chủ quyền thành SEZ.
Hoán đổi nợ thành cổ phần là chiêu bài ngoại giao bẫy nợ vô cùng nguy hiểm được Trung Quốc áp dụng đối với nước chủ nhà có từ thập niên 1980 ở khu chế xuất gần thành phố San José của Costa Rica.
Các nhà phát triển SEZ Trung Quốc mua lại nợ chủ quyền (trái phiếu chính phủ) với giá chiết khấu từ một đối tác thứ ba. Sau đó họ thỏa thuận với Ngân hàng trung ương xóa nợ, đổi lại họ nhận được một địa chỉ tốt trong SEZ.
Ngày nay Sri Lanka, Costa Rica, Hy Lạp, Venezuela và Zimbabwe là những trường hợp điển hình về hoán đổi nợ chủ quyền thành sở hữu đất trong SEZ. [9].
Ngoài ra, giá đất tăng cao tại SEZ là một trong những nguyên nhân chính khiến cho chính phủ và giới đầu tư rất yêu thích SEZ. Chẳng hạn, từ một làng chài, giá đất tại SEZ Thâm Quyến tăng gần 5.000% trong 30 năm.
Các nhà phát triển SEZ chấp nhận rủi ro cao với tỷ suất sinh lợi vượt mức sẽ chào mời các kế hoạch phát triển SEZ với đẳng cấp quốc tế, bước đầu để chinh phục niềm tin của nước chủ nhà. Nhưng, sau đó là các trò chơi thỏa thuận hoán đổi nợ chủ quyền thành SEZ. [10].
Tóm lại, muốn biết một nền kinh tế bị biến dạng đến đâu hãy cứ nhìn vào SEZ. Thay vì quốc gia định nghĩa SEZ, thì SEZ định nghĩa ngược trở lại quốc gia đó như thế nào: SEZ để làm gì? Cho ai? Học kinh nghiệm của ai? Cục diện địa-chính trị thế giới hiện tại liên quan gì đến SEZ?
Cần lưu ý khuynh hướng SEZ chỉ ưu tiên phục vụ cho mục đích chính trị và chỉ là một trò chơi (gamble); và rằng quốc gia nào không cần đến khu kinh tế đặc biệt mới chính thật sự đặc biệt. [11].
Tài liệu tham khảo
[1] Warr and Menon, 2015). Cambodia’s Special Economic Zones. ADB Economics Working Paper Series.
[2] Herlevi, 2017. Shenzhen: Model or Anomaly? China’s National-Level Special Economic Zone Programs in Comparative Context. web.isanet.org.
[3] Xiao Wang, 2013. The Role of Economic Development Zones in National Development Strategies: The Case of China. RAND Corporation.
[4] Brautigam and Tang, 2014. “Going Global in Groups”: Structural Transformation and China’s Special Economic Zones Overseas. World Development.
[5] Yuan Yiming, 2017. The Dynamic Evolution of China’s Special Economic Zones and Their Practice. Research Series on the Chinese Dream and China’s Development Path. Springer, Singapore.
[6] Asian Economic Integration Report, 2015: How Can Special Economic Zones Catalyzed Economic Development? Asian Development Bank (ADB).
[7] Martin Norman, 2014. Have 'Special Economic Zones' Entered the 21st Century Yet? A Tale of Two Cities. The World Bank.
[8] Martin Norman, 2013. Have 'Special Economic Zones' Entered the 21st Century Yet? Separating from the pack may require breaking free from the past. Site Selection Magazine.
[9] Frazier, 2018. How Special Economic Zones Will Reshape Global Governance. Chapman Law Review. Book: Chapman Law Review, chapter 23.
[10] Frazier, 2013. What’s next for the special economic zones? Cayman Financial Review Magazine.
[11] Special economic zones – Not so special. The Economist, 4/2015.

GS.TS TRẦN NGỌC THƠ, Đại học Kinh tế TPHCM, thành viên Hội đồng Tư vấn chính sách tài chính tiền tệ Quốc gia

Các tin, bài viết khác

Đọc nhiều nhất

Một góc TPHCM về đêm. Ảnh: HOÀNG HÙNG

Trung tâm tài chính quốc tế TPHCM: Cần sự đồng thuận của Bộ Tài chính và NHNN

(ĐTTCO)-Hiện nay, ngoài TPHCM mong muốn trở thành trung tâm tài chính (TTTC) khu vực và quốc tế, Đà Nẵng, Vân Đồn cũng hướng đến mục tiêu trở thành TTTC tầm cỡ khu vực. Vậy TTTC của Việt Nam đặt ở đâu sẽ hợp lý? Và phải làm gì để ấp ủ trở thành TTTC quốc tế của TPHCM suốt 20 năm qua thành hiện thực?