BT và nỗi lo thất thoát tài sản đất đai (K1): Thiếu khuôn khổ pháp lý

Tuy nhiên, do hệ thống chính sách pháp luật còn thiếu và lỗ hổng pháp lý đã xảy ra nhiều sai phạm, gây thất thoát tài sản nhà nước trong quá trình đầu tư xây dựng các dự án hạ tầng.

Trào lưu đầu tư BT đang hồi sinh cùng sự nóng lên của thị trường bất động sản. Nhiều địa phương như Hà Nội, Hải Dương, Thái Nguyên, Thanh Hóa, Nghệ An, Khánh Hòa, Đồng Nai… đã đề xuất hàng loạt dự án quy mô lớn theo hình thức BT, nhằm huy động tối đa nguồn lực tư nhân đầu tư vào kết cấu hạ tầng. Vấn đề đặt ra, nếu không quản lý tốt sẽ dẫn đến rủi ro trong quá trình đổi đất lấy hạ tầng khi thực hiện dự án BT.

Nở rộ đầu tư BT

Trong một báo cáo mới đây, UBND TP Hà Nội đề xuất Thủ tướng một số cơ chế đặc thù triển khai các dự án đầu tư theo mô hình hợp tác công tư (PPP) nhằm giải quyết tình trạng ùn tắc giao thông và cải thiện môi trường trên địa bàn. Theo đó, Hà Nội đề xuất 20 dự án giao thông đầu tư theo PPP, trong đó có 15 dự án áp dụng hình thức hợp đồng BT, 3 dự án thực hiện kết hợp giữa hình thức hợp đồng BT và BOT (xây dựng - vận hành - chuyển giao), 2 dự án đầu tư theo BOT.

Đồng thời Hà Nội cũng đề xuất cơ chế đặc thù để thực hiện 4 dự án về môi trường gây bức xúc dân sinh, trong đó có 3 dự án đầu tư theo BT và 1 dự án đầu tư kết hợp giữa BT và BOO (xây dựng - sở hữu - kinh doanh). 

Báo cáo của Hà Nội nêu rõ, trong số 24 dự án đề xuất thực hiện theo PPP, dự án Cầu chui Trần Hưng Đạo, cầu Tứ Liên và đường từ cầu Tứ Liên đến cao tốc Hà Nội - Thái Nguyên, dự án cầu Vĩnh Tuy giai đoạn II, nút giao khác mức vành đai 3,5 với Đại lộ Thăng Long, xây dựng khép kín đường vành đai 2,5 và 3,5, đã được Thủ tướng đồng ý về nguyên tắc.

Hà Nội đề xuất bổ sung thêm 8 dự án BT khác, gồm đầu tư cầu, đường tuyến vành đai 4, cầu Đuống 2 và đường nối với Bắc Ninh, đường vành đai 2 nối Vĩnh Tuy - Ninh Hiệp, cải tạo Quốc lộ 6 đoạn Ba La - Xuân Mai, nâng cấp Quốc lộ 21 đoạn Sơn Tây - Hòa Lạc - Xuân Mai… Đây là các dự án nằm trong quy hoạch, kế hoạch, có khả năng thu hút đầu tư ngoài ngân sách, và Hà Nội đã xác định quỹ đất dự kiến thanh toán cho nhà đầu tư BT.

Những tính toán sơ bộ của Hà Nội cho thấy tổng mức đầu tư 24 dự án hạ tầng trên lên tới 135.905 tỷ đồng. Riêng trong lĩnh vực BT giao thông tại Hà Nội, 3 dự án khép kín vành đai 2,5 có vốn đầu tư 4.681 tỷ đồng, dự kiến đổi quỹ đất đấu giá trên địa bàn quận Cầu Giấy và 32ha đất tại khu đô thị Hồ Tây; 5 dự án khép kín vành đai 3,5 có vốn đầu tư 25.949 tỷ đồng, dự kiến được thanh toán bằng quỹ đất trên địa bàn huyện Đông Anh, Đan Phượng, Hoài Đức, Thanh Trì và quận Bắc Từ Liêm; 3 dự án khép kín vành đai 4 có vốn đầu tư 35.990 tỷ đồng, dự kiến thanh toán bằng quỹ đất 2 bên sông Hồng.

Thời gian qua một số địa phương khác cũng đẩy mạnh việc triển khai dự án đầu tư kết cấu hạ tầng theo BT. Có thể kể đến dự án xây dựng tuyến đường nối từ đường Bùi Hữu Nghĩa đến Quốc lộ 1K, TP Biên Hòa (Đồng Nai); dự án đầu tư xây dựng đường Phước Bình đoạn từ Quốc lộ 51 đến Khu công nghiệp Phước Bình (Đồng Nai) do CTCP Đầu tư xây dựng Tuấn Lộc đề xuất thực hiện; dự án đầu tư xây dựng cầu Hiếu 2 và đường 2 đầu cầu tại thị xã Thái Hòa (Nghệ An) do Cienco 4 đề xuất thực hiện.

Tại Thái Nguyên, mới đây Liên danh nhà đầu tư Cienco 8 và CTCP Tập đoàn Phúc Lộc đã trúng sơ tuyển 9 dự án BT trên địa bàn, với tổng vốn đầu tư lên tới gần 10.000 tỷ đồng. Đó là các dự án xây dựng hoàn thiện hệ thống đê bờ hữu sông Cầu đoạn qua TP Thái Nguyên; xây dựng hoàn thiện hệ thống đê bờ tả sông Cầu đoạn qua TP Thái Nguyên; xây dựng hoàn thiện hệ thống đê 2 bên suối Mo Linh đoạn qua TP Thái Nguyên; xây dựng hệ thống kè chống sạt lở đê 2 bên sông và xây dựng 3 bến thuyền tại thượng lưu cầu Quang Vinh, cầu Gia Bẩy và thượng lưu đập Thác Huống; xây dựng hoàn thiện hệ thống đường giao thông 2 bên bờ sông Cầu…

Lợi hại chỉ định thầu

Hầu hết dự án hạ tầng được Hà Nội kêu gọi đầu tư BT trong thời gian gần đây có quy mô nhiều ngàn tỷ đồng, nên đòi hỏi nhà đầu tư có năng lực tài chính đủ mạnh, có kinh nghiệm thi công, đủ năng lực kỹ thuật để thực hiện dự án. Và với những yêu cầu như vậy không phải nhà đầu tư nào cũng có thể tham gia sân chơi BT. Vậy nhưng hầu hết dự án đầu tư theo BT lại được các địa phương đề xuất thực hiện chỉ định thầu

Chẳng hạn, dự án xây dựng tuyến đường bộ trên cao dọc đường vành đai 2 đoạn cầu Vĩnh Tuy - Ngã Tư Sở, kết hợp với mở rộng theo quy hoạch phần đi mặt đất đoạn Vĩnh Tuy - Ngã Tư Vọng (dự án đường vành đai 2 Hà Nội) có vốn đầu tư lên tới 8.375 tỷ đồng. Đổi lại việc thực hiện dự án này, chủ đầu tư sẽ được Hà Nội dự kiến cấp đổi khoảng 517ha đất tại các quận Long Biên, huyện Gia Lâm, huyện Đan Phượng để phát triển các dự án bất động sản.

Một dự án BT khác là dự án xây dựng tuyến đường từ đê sông Hồng đến khu đô thị mới C2 Gamuda Gardens thời gian qua cũng được Hà Nội giao cho Tập đoàn Tân Hoàng Minh Group đầu tư. Đổi lại nhà đầu tư được Hà Nội giao khu đất rộng 20ha tại trung tâm quận Hoàng Mai để xây dựng khu đô thị đa chức năng. Theo quy hoạch được duyệt, tuyến đường này có chiều dài 2,6km, quy mô 8 làn đường, bề rộng mặt đường 40m, tổng mức đầu tư khoảng 746 tỷ đồng. 

Mới đây, Hà Nội đã báo cáo Thủ tướng về việc lựa chọn nhà đầu tư BT thực hiện dự án cải tạo, nâng cấp Quốc lộ 6 đoạn Ba La - Xuân Mai. Tuyến đường BT này  dài 24km, quy mô 4-6 làn đường, có tổng mức đầu tư đề xuất khoảng 8.800 tỷ đồng. Để thực hiện dự án, Hà Nội kiến nghị Thủ tướng chấp thuận chỉ định CTCP Đầu tư Louis Group làm nhà đầu tư thực hiện dự án. Được biết, Louis Group là pháp nhân đại diện cho liên danh các nhà đầu tư CTCP Sông Đà Hà Nội, Tổng công ty Đầu tư phát triển hạ tầng đô thị, CTCP Thương mại Ngôi nhà mới và CTCP Đầu tư phát triển và dịch vụ thương mại Đại An.

Thủ tục phức tạp khó khơi thông nguồn lực

Với quy định hiện hành về đầu tư PPP (gồm Luật Đấu thầu, Nghị định 15, Nghị định 30 hướng dẫn Luật Đấu thầu và các thông tư hướng dẫn liên quan), 1 dự án PPP, trong đó có BT, nếu có từ 2 nhà đầu tư quan tâm trở lên phải tiến hành lựa chọn theo hình thức đấu thầu. Nhưng đó dường như chỉ là kỳ vọng của các cơ quan soạn thảo.

Bởi lẽ, hầu hết dự án BT thường chỉ có 1 nhà đầu tư, hoặc 1 liên danh nhà đầu tư đề xuất tham gia, nên không thể tổ chức đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư. Thực tế, giống như các dự án BOT được đầu tư trong giai đoạn 2011-2015, hầu hết dự án BT đã được chỉ định đầu tư và đang tiếp tục được đề xuất chỉ định nhà đầu tư thực hiện.

Tuy nhiên, bên cạnh sự phức tạp của cơ chế đầu tư PPP, cũng phải thẳng thắn thừa nhận rằng khung pháp lý về PPP hiện nay chưa đủ để vận hành hiệu quả mô hình đầu tư này. Giải trình việc đề xuất áp dụng cơ chế đặc thù lựa chọn nhà đầu tư PPP (đa số là hợp đồng BT) của Hà Nội nêu rõ: “Nếu tổ chức lựa chọn nhà đầu tư theo Nghị định 15 và các văn bản hướng dẫn, thời gian thực hiện các thủ tục liên quan đến chọn nhà đầu tư, đàm phán ký kết hợp đồng để bắt đầu triển khai dự án mất khoảng 700 ngày. Trong khi nếu áp dụng quy định chỉ định nhà đầu tư theo cơ chế đặc thù mà Hà Nội đề xuất, dự án BT nhóm A rút ngắn xuống còn 315 ngày, nhóm B sẽ được rút ngắn xuống còn 285 ngày, giảm 50-55% thời gian thực hiện”.

Có thể thấy cơ chế đầu tư theo PPP hiện nay quá phức tạp khiến các địa phương khó áp dụng, hoặc không khả thi trong thực tế. Để khơi thông nguồn lực, huy động tối đa vốn tư nhân cho phát triển hạ tầng, việc sửa đổi khuôn khổ pháp lý về PPP là hết sức cần thiết.

Các dự án PPP thường có vốn đầu tư lớn, vì vậy việc sửa đổi khuôn khổ pháp lý cũng khiến các nhà đầu tư yên tâm hơn khi đầu tư một lượng vốn lớn vào hạ tầng, kích thích sự phát triển kinh tế đất nước.