Chủ nghĩa tư bản nhà nước Trung Quốc(K1): Định chế hoạt động ngân hàng

Vai trò “tứ đại ngân hàng”

Hệ thống ngân hàng Trung Quốc hiện đại phát triển trong khoảng ba thập niên qua. Dưới thời Mao Trạch Đông, Ngân hàng Nhân dân Trung Quốc (PBOC) đã thống trị các tổ chức tài chính ở Trung Quốc, nhận tiền gửi từ người dân, doanh nghiệp nhà nước và các đơn vị sự nghiệp, đồng thời phân bổ vốn lưu động thông qua các khoản vay ngắn hạn cho doanh nghiệp nhà nước. Đầu những năm 1970, khu vực ngân hàng tăng tốc phát triển do nhu cầu cho vay cũng như cung cấp các khoản đầu tư dài hạn; đã hình thành nên 4 ngân hàng thống trị khu vực tài chính của Trung Quốc.

Năm 1979, Ngân hàng Nông nghiệp Trung Quốc (ABC) chịu trách nhiệm về các khoản tài trợ chính phủ cho phát triển nông thôn và các ngân hàng Trung Quốc được tách ra độc lập với PBOC. 2 ngân hàng chủ chốt khác được thành lập vào năm 1984: Ngân hàng Công Thương Trung Quốc (ICBC) cung cấp các khoản tín dụng cho doanh nghiệp nhà nước, và Ngân hàng Xây dựng Trung Quốc (CCB) hoạt động độc lập dưới sự giám sát của Bộ Tài chính. PBOC từ đó đóng vai trò như ngân hàng trung ương.

Mười năm sau, vai trò danh nghĩa của nhóm Tứ đại ngân hàng (Big Four) đã thay đổi, từ ngân hàng nhà nước sang ngân hàng thương mại cổ phần sở hữu nhà nước. Để thực hiện rõ hơn các mục tiêu chính sách của nhóm Tứ đại ngân hàng, cải cách năm 1994 đã thành lập Ngân hàng Phát triển Nông nghiệp Trung Quốc, Ngân hàng Phát triển Quốc gia và Ngân hàng Xuất Nhập khẩu Trung Quốc, được gọi là các ngân hàng chính sách. Cùng với sự hình thành của nhiều ngân hàng thương mại nhỏ và vừa, việc tái cấu trúc đã giảm nhẹ thị phần của nhóm Tứ đại ngân hàng.

Hiện tại, Tứ đại ngân hàng vẫn chiếm hơn 60% tổng tài sản của tất cả ngân hàng ở Trung Quốc, nhưng vẫn có số lượng tài sản gấp khoảng 20 lần so với các ngân hàng nước ngoài. Tuy nhiên, vấn đề quan trọng không phải là tái cấu trúc mà là Nhà nước vẫn tiếp tục chi phối hoạt động của các ngân hàng trong nền kinh tế chính trị của Trung Quốc. Các quyết định liên quan đến tài trợ cho cải cách kinh tế thông qua hoạt động cho vay của các ngân hàng nội địa do nhà nước chi phối vẫn đang diễn ra. Các công ty và cá nhân ít hoặc nhiều bị buộc phải gửi tiền tiết kiệm vào nhóm Tứ đại ngân hàng, và số tiền đó được cho công ty nhà nước vay theo những quan hệ về chính trị.

Một làn sóng cải cách thể chế lớn hơn bắt đầu trong bối cảnh của cuộc khủng hoảng tài chính châu Á năm 1997-1998. Trong suốt thập niên 1980 và đầu những năm 1990, chính quyền địa phương chi phối nặng nề đến quyết định cho vay của Tứ đại ngân hàng, do đó làm gia tăng áp lực lạm phát, đồng thời kéo theo một số lượng lớn nợ xấu, thậm chí đến mức gây “vỡ nợ ảo” của hệ thống ngân hàng Trung Quốc. Như một hệ quả, tái cấu trúc vào năm 1998 đã dẫn đến sự thành lập Ủy ban Tài chính Trung ương (CFWC) - trung tâm ra quyết định lớn nhất chịu trách nhiệm trước BCH Trung ương Đảng. 

Những cải cách nhằm hiện đại hóa khu vực tài chính được tiếp tục trong suốt giai đoạn 2002-2003, bao gồm việc xây dựng một hệ thống định chế ngân hàng chính thức mới bằng cách thành lập Ủy ban Điều tiết Ngân hàng Trung Quốc (CBRC) vào năm 2003, thay thế một phần cho PBOC như một thiết chế trung tâm. Tuy nhiên, đến năm 2006 hầu hết cải cách dừng lại đột ngột và trở lại với chính sách cho vay bừa bãi và phi tập trung của những năm 1980 và đầu những năm 1990. Nguyên nhân là việc cho vay ồ ạt trong giai đoạn 2008-2009 để ngăn chặn hậu quả của cuộc khủng hoảng tài chính. Từ đó, những nhà nghiên cứu chuyên sâu về khu vực ngân hàng Trung Quốc bày tỏ lo ngại sâu sắc về sự gia tăng nợ xấu trong tương lai có thể dẫn đến sự sụp đổ của hệ thống tài chính Trung Quốc.

Cảnh báo rủi ro

Gần đây, những lo ngại về sự ổn định của hệ thống ngân hàng Trung Quốc trở nên phổ biến hơn với công chúng. Các vấn đề bao gồm nguy cơ vỡ bong bóng bất động sản và các công cụ tài chính đặc biệt ở các địa phương trực thuộc Trung ương. Tình trạng cho vay tràn lan các công ty thép và phản ứng của chính phủ Trung Quốc đối với suy thoái kinh tế toàn cầu dẫn đến một loạt hành động kích thích đầu tư quá mức. 

Sau khi một số cảnh báo được đưa ra, đã làm giảm thanh khoản chung của toàn hệ thống, dẫn đến việc tăng lãi suất thị trường liên ngân hàng. Điều này bắt buộc PBOC tuyên bố sẵn sàng cung cấp thanh khoản hỗ trợ cho các tổ chức tài chính đang gặp khó khăn. Các nhà quan sát nước ngoài vẫn rất lo lắng về mức vay nợ trong nước cao của Trung Quốc và những khó khăn phải đối mặt trong việc chi trả các khoản nợ này.
Do sự thống trị liên tục của khu vực ngân hàng đối với hệ thống tài chính của Trung Quốc, lộ trình triển khai Hiệp ước Basel trở thành định chế tài chính quốc tế quan trọng hàng đầu đối với Trung Quốc.

Trong giai đoạn đầu mở cửa hệ thống tài chính, lộ trình triển khai Hiệp ước Basel ít ảnh hưởng tới khu vực ngân hàng Trung Quốc, với lý do các ngân hàng đó thuộc sở hữu nhà nước và hoạt động nội địa, trong khi trọng tâm của Hiệp ước Basel đặc biệt chú trọng các hoạt động quốc tế (tư nhân) của các ngân hàng. Tuy nhiên, trong bối cảnh của quá trình cải cách bắt đầu từ giữa những năm 1990, các nền tảng Basel được sử dụng làm tài liệu tham khảo cho các chính sách cải cách hệ thống ngân hàng Trung Quốc.

Đồng thời, Trung Quốc thực hiện một cam kết cơ bản với Hiệp ước Basel bằng cách chấp nhận tỷ lệ an toàn vốn 8%. Việc triển khai các quy tắc đó diễn ra chậm chạp, mặc dù giai đoạn cải cách đầu những năm 2000 thậm chí đã áp dụng bắt buộc quy tắc 8% như một điều kiện tiên quyết cho việc tái cấp vốn của các ngân hàng Trung Quốc. 
Các quá trình thực hiện Basel II (2004) và Basel III (2010) vẫn là hai điểm mấu chốt trong giai đoạn sau của cải cách hệ thống tài chính của Trung Quốc, mặc dù chính phủ Trung Quốc nhiều lần nhấn mạnh sự cần thiết phải thực hiện chúng phù hợp với các điều kiện đặc thù trong nước. Các định chế phức tạp hơn trong Basel II và III đặt ra thách thức lớn cho các nền kinh tế lớn mới nổi như Trung Quốc. 

Trung Quốc dùng khủng hoảng tài chính để thách thức các tổ chức quốc tế phương Tây trong quá trình thiết lập các định chế ngân hàng, tương phản với làn  sóng cải cách mạnh mẽ của phương Tây. Những yếu điểm tuy nhỏ nhưng cực kỳ nguy hiểm của các định chế ngân hàng Trung Quốc là không thể bàn cãi nếu xét trên các chuẩn mực toàn cầu cơ bản, nhưng đó lại không là vấn đề lớn dưới góc độ tiêu chuẩn nội địa. Một cách chính thức, Trung Quốc tuân theo các định chế toàn cầu, nhưng lại khá chậm chạp khi áp dụng các chuẩn mực này, cụ thể là tiến độ thực hiện các định chế trên còn chậm chạp. Thêm nữa, nhiều nhà quan sát giả định phương pháp tiếp cận của các ngân hàng Trung Quốc với Basel và các chuẩn mực có liên quan là “tuân thủ giả - mock compliance”, kéo theo mức độ hạn chế trong việc thực hiện triệt để.

“Cuộc chơi” không rõ ràng 

Khía cạnh quan trọng nhất để tháo gỡ những khúc mắc của thực trạng hoạt động tài chính-ngân hàng của Trung Quốc là nghiên cứu nền tảng đưa ra quyết định giữa các bên, chính quyền địa phương và các ngân hàng thuộc sở hữu nhà nước. Thêm nữa, chúng ta nên tránh việc sa lầy vào các tổ chức chính thức và quá trình tái cấu trúc của nó. Nhưng quan trọng nhất (trong trường hợp của Trung Quốc) là các tổ chức phi chính thức, cụ thể là mối quan hệ nội bộ giữa các phe phái - lợi ích nhóm, trong bộ máy nhà nước. Đó là điểm giải thích rõ ràng nhất của tôi [tác giả] về định chế ngân hàng Trung Quốc so với phương pháp tiếp cận truyền thống về mối liên kết cơ bản giữa lợi ích tập thể và lợi ích cá nhân.

Rất nhiều điều khoản của định chế ngân hàng Trung Quốc đã được nhấn mạnh trong các cuộc tranh luận giữa các nhóm về sự thống trị đối với hệ thống tài chính Trung Quốc. Điều này thường diễn ra giữa phe “không chuyên” (generalist) - là đồng minh với chính quyền địa phương và phe “kỹ trị” (technocratic) - cố gắng để giám sát tổng thể hệ thống tài chính Trung Quốc. Quan trọng là những tranh cãi đó không chỉ xung đột trong nội bộ quốc gia, mà căng thẳng còn leo thang giữa các quốc gia và khu vực với nhau, đến mức mà đại điện của các khu vực kinh tế còn bị xúi giục sử dụng những khoản tín dụng ngân hàng nhằm thúc đẩy phát triển kinh tế trong quyền hạn của mình.

Phe không chuyên và các ngân hàng Trung Quốc với lượng lớn nợ xấu, đều không thực sự cam kết với tiến trình thực hiện Basel, cũng như việc tuân thủ các quy tắc của nó - từ đó kéo theo độ tin cậy trong kế toán nợ và các chuẩn mực khác. Vì vậy, các ngân hàng Trung Quốc chủ chốt có nguy cơ bị đe dọa bởi các tiêu chuẩn tỷ lệ an toàn vốn Basel, có thể dựa vào phe không chuyên để phòng tránh những hành vi xử phạt nghiêm khắc trong nước cũng như phá sản. Vì vậy, mặc dù chịu nhiều biến động từ các chu kỳ biến động, chính phủ Trung Quốc vẫn có thể duy trì phương pháp hỗ trợ tương đối ổn định cho hệ thống ngân hàng trong suốt tiến trình thực hiện Basel.

(còn tiếp)