XÃ HỘI HÓA ĐẦU TƯ HẠ TẦNG THEO BT

Minh bạch mới tránh thất thoát

(ĐTTCO) - Hình thức đầu tư BT (đổi đất lấy hạ tầng) là một dạng của mô hình hợp tác công tư (PPP), hoàn toàn phù hợp với chủ trương xã hội hóa đầu tư trong bối cảnh ngân sách ngày càng hạn hẹp. Song vấn đề đặt ra là cần có cơ chế lựa chọn nhà đầu tư BT cạnh tranh, minh bạch, định giá đúng giá trị quỹ đất đổi lấy hạ tầng và thẩm định kỹ lưỡng tổng mức đầu tư các dự án BT, tránh thất thoát tài sản nhà nước.

Hàng loạt dự án hàng chục ngàn tỷ đồng

Danh mục dự kiến kêu gọi đầu tư theo hình thức PPP trên địa bàn Hà Nội giai đoạn 2016-2020 (đợt 1) được Trung tâm Xúc tiến đầu tư thương mại và du lịch TP công bố mới đây, cho thấy hàng loạt dự án BT quy mô từ vài ngàn đến hàng chục ngàn tỷ đồng được triển khai trong thời gian tới. Đáng lưu ý là các dự án BT đường vành đai I đoạn Hoàng Cầu - Voi Phục có tổng vốn đầu tư 7.971 tỷ đồng; cầu Tứ Liên và đường từ cầu đến cao tốc Hà Nội - Thái Nguyên 17.000 tỷ đồng; hầm chui từ đường Trần Hưng Đạo qua sông Hồng 7.000 tỷ đồng; cầu Giang Biên và đường nối 2 đầu cầu 8.000 tỷ đồng; trục Hồ Tây - Ba Vì, đoạn vành đai III đến đường 32 là 3.600 tỷ đồng; cầu Vĩnh Tuy giai đoạn II 2.500 tỷ đồng… 

BT hấp dẫn do hình thức này ít rủi ro vì nhà đầu tư xây xong là bàn giao ngay cho Nhà nước. Hơn nữa, nhà đầu tư được thanh toán bằng đất. Thông thường, nhà đầu tư muốn có được đất công phải trải qua nhiều quy trình phức tạp khó khăn, nhất là việc đấu giá cạnh tranh. Bằng cách đề xuất làm dự án theo hình thức BT, nhà đầu tư không phải đấu giá và giá đất được 2 bên thỏa thuận, nhiều khi không tính theo giá thị trường.

TS. Nguyễn Xuân Thành, Giám đốc Chương trình Giảng dạy kinh tế Fulbright

Trong số 12 dự án BT đã được chính quyền Hà Nội xác định quỹ đất để thực hiện từ nay đến năm 2020, 2 dự án đường trục dọc bờ sông Hồng đoạn chạy qua trung tâm TP có quy mô vốn lớn nhất. Đó là dự án đường trục dọc bờ phải sông Hồng đoạn từ cầu Thượng Cát đến cầu Thanh Trì có tổng vốn đầu tư lên đến 29.000 tỷ đồng. Trục đường này có chiều dài 29,08km, bề ngang mặt đường 60m sẽ được đổi bằng quỹ đất khai thác sau khi lập quy hoạch 2 bên sông Hồng và các ô đất A6, A7 phân khu đô thị S1 huyện Đan Phượng. Song song với tuyến đường bờ phải, Hà Nội cũng đề xuất thực hiện tuyến đường trục bờ trái sông Hồng từ cầu Thượng Cát đến cầu Thanh Trì theo hình thức BT. Toàn tuyến đường có chiều dài 23,6km, bề ngang mặt đường 60m, với tổng mức đầu tư dự kiến 22.619 tỷ đồng. Quỹ đất để đổi lấy đường trục bờ trái sông Hồng được xác định tại xã Kim Chung và Đại Mạch huyện Đông Anh, xã Đức Thượng huyện Hoài Đức.

 Cũng trong thời gian này, tại TPHCM nở rộ hình thức đầu tư BT để thực hiện các dự án hạ tầng giao thông đô thị. Mới đây, TPHCM đã đề xuất Thủ tướng Chính phủ cho phép chỉ định nhà đầu tư thực hiện dự án hầm Thủ Thiêm 4 theo hình thức BT. Đó là Liên danh CTCP Phát triển bất động sản Phát Đạt, CTCP Đầu tư và Phát triển hạ tầng 620 và CTCP Đầu tư phát triển xây dựng 168. TPHCM dự kiến thanh toán cho nhà đầu tư bằng quỹ đất trong khu đô thị mới Thủ Thiêm và tại các vị trí khác trên địa bàn. Bên cạnh đó, UBND TPHCM yêu cầu các sở, ngành nghiên cứu một số đề xuất thực hiện dự án BT của các nhà đầu tư. Trong đó, Tập đoàn Bitexco đề xuất xây dựng Bệnh viện Đa khoa Sài Gòn; CTCP Hà Nội Ngàn Năm đề xuất nạo vét, cải tạo môi trường, xây dựng hạ tầng và khai thác quỹ đất ven rạch Xuyên Tâm…

Miếng bánh hấp dẫn, minh bạch chủ đầu tư

Quỹ đất TP Hà Nội đưa vào danh mục kêu gọi đầu tư BT là quỹ đất sạch nên sẽ tăng giá trị nhanh chóng sau khi hoàn thành các dự án BT. Điều này đúng với trường hợp 2 dự án trục dọc sông Hồng, khi đường trục 2 bên bờ sông hoàn thành, cộng với việc quy hoạch tốt cho quỹ đất tự nhiên nằm giữa trung tâm thủ đô, nơi đây sẽ là những khu đất vàng. Theo danh mục kêu gọi đầu tư vừa được UBND TP Hà Nội công bố, dự án đường trục bờ phải sông Hồng được đổi bằng quỹ đất khai thác sau khi lập quy hoạch 2 bên bờ sông Hồng. Đây là khu đất tự nhiên trước đó đã được nhà đầu tư Hàn Quốc đề xuất với Hà Nội xây dựng TP sông Hồng, với quy mô diện tích khoảng 3.000ha, diện tích xây dựng đô thị 1.500 ha. Hiện Hà Nội đang phối hợp với các đối tác Hàn Quốc để thực hiện dự án hỗ trợ kỹ thuật “Chiến lược phát triển đô thị 2 bên bờ sông Hồng đoạn từ cầu Thăng Long đến cầu Long Biên”. Quỹ đất này cũng có sức hút rất lớn đối với các nhà đầu tư trong nước. Cụ thể, cuối năm 2015 Tập đoàn Vingroup đã đề xuất cho thực hiện dự án hầm đường bộ qua sông Hồng, để đổi lấy quỹ đất tự nhiên phần bãi bồi trên sông phát triển dự án bất động sản. 

Đối với dự án BT, phải thẩm định dự án chặt chẽ, thẩm định được năng lực nhà đầu tư, trong đó chú trọng năng lực tài chính và năng lực thực hiện dự án đó. Bên cạnh đó, việc đấu thầu minh bạch, cạnh tranh sẽ giúp giảm nguy cơ thất thoát của các dự án BT.

Ông Lê Văn Tăng, nguyên Cục trưởng Cục Quản lý đấu thầu, Bộ KH-ĐT

Theo các chuyên gia kinh tế, nhà đầu tư dễ làm dự án BT vì đây là hình thức đầu tư ít rủi ro, khi thực hiện lại được Nhà nước thanh toán ngay bằng quỹ đất. Trong khi đó, với dự án BOT (xây dựng vận hành – chuyển giao) nhà đầu tư phải mất thời gian để thu phí hoàn vốn, rủi ro vì thế cũng nhiều hơn. Trên thực tế cơn sốt đầu tư BT tại Hà Nội đã diễn ra từ những năm 2008-2009, được tạo ra bởi sự tăng trưởng nóng của thị trường bất động sản. Ở thời điểm đó đã có những dự án BT thành công, như dự án đường Lê Văn Lương kéo dài do Tập đoàn Nam Cường thực hiện. Theo đó, khi con đường hoàn thành, cũng là lúc hàng loạt khu đô thị do Nam Cường xây dựng xuất hiện dọc mặt tiền con đường này. Tuy vậy cũng có dự án BT nhà đầu tư sau khi ôm đất vẫn không hoàn thành đúng tiến độ được giao vì không đủ năng lực tài chính, dẫn đến các vụ chuyển nhượng đất đối ứng dự án BT để thu lời. Đó là dự án đường trục phía Nam Hà Nội do Cienco5 thực hiện thông qua công ty con Cienco5 Land. Sau nhiều năm thực hiện, đến nay dự án vẫn dở dang, trong khi phần đất đối ứng (Khu đô thị Thanh Hà) đã được Cienco5 Land bán cho Tập đoàn Mường Thanh, thu về khoảng 1.500 tỷ đồng.

 Một trường hợp khác là dự án BT xây dựng khu công viên hồ điều hòa phía Bắc Nghĩa trang Mai Dịch, do CTCP Bất động sản Hồng Ngân làm nhà đầu tư. Đổi lại doanh nghiệp này được UBND TP Hà Nội cấp cho 17,63ha đất tại quận Nam Từ Liêm để thực hiện dự án Khu đô thị chức năng TP Xanh. Tuy nhiên, thay vì khởi công xây dựng khu công viên, hồ điều hòa sau khi dự án được phê duyệt tháng 5-2013, doanh nghiệp này lại tập trung khai thác quỹ đất đối ứng của dự án. Để thực hiện chuyển nhượng 17,63ha đất đối ứng thực hiện dự án, Hoàng Ngân đã bán 99% vốn điều lệ cho CTCP Đầu tư và phát triển Đô thị Sài Đồng (SDI), thu về gần 1.300 tỷ đồng. Điều đáng nói, sau gần 2 năm chuyển nhượng phần đất đối ứng, dự án khu công viên hồ điều hòa mới được khởi công xây dựng.

Nhìn từ bài học BOT

Hành lang pháp lý để lựa chọn nhà đầu tư thực hiện dự án BT, BOT hay PPP hiện nay là Luật Đấu thầu, Nghị định 15/2015 và Nghị định 30/2015. Theo Điều 29 của Nghị định 15, việc lựa chọn nhà đầu tư được thực hiện theo hình thức đấu thầu rộng rãi hoặc chỉ định thầu. Hình thức chỉ định nhà đầu tư được áp dụng trong các trường hợp: chỉ có 1 nhà đầu tư đăng ký thực hiện; chỉ có 1 nhà đầu tư có khả năng thực hiện do liên quan đến sở hữu trí tuệ, công nghệ, thu xếp vốn; nhà đầu tư đề xuất dự án đáp ứng yêu cầu thực hiện dự án khả thi và hiệu quả cao nhất.

Minh bạch mới tránh thất thoát ảnh 1

Một góc khu đô thị Phú Mỹ Hưng. Ảnh: LONG THANH

Tuy nhiên, cũng giống như việc triển khai các dự án BOT về giao thông, hầu hết dự án BT đã và đang được đề xuất theo hình thức chỉ định nhà đầu tư thực hiện. Chính từ việc thiếu cạnh tranh trong lựa chọn nhà đầu tư, rủi ro luôn rình rập khi dự án do nhà đầu tư tự lập, tự đề xuất. Nếu với BOT giao thông rủi ro đến từ việc nhà đầu tư tính toán lưu lượng xe lưu thông không chính xác, xác lập suất đầu tư cao hơn thực tế, dẫn tới việc đội vốn, thu phí đắt, kéo dài thời gian thu phí, thì với các dự án BT việc nhà đầu tư tự lập dự án, tính toán sai tổng mức đầu tư, dẫn đến nguy cơ đội vốn hoàn toàn có thể xảy ra. Bên cạnh đó, việc tính toán phương án hoàn vốn thông qua quỹ đất có thể dẫn đến nguy cơ thất thoát tài sản nhà nước nếu quá trình định giá đất không sát giá thị trường. Hơn nữa, nếu nhà đầu tư căn cứ vào khung giá đất các địa phương ban hành hàng năm để tính toán phương án hoàn vốn dự án, sẽ dẫn đến sự thua thiệt cho Nhà nước, bởi khung giá đất các địa phương ban hành thường rẻ  hơn giá thị trường nhiều lần.

Với giá trị đất đai hiện có, các đô thị lớn như Hà Nội và TPHCM có nhiều tiềm năng thực hiện thành công các dự án BT thông qua đổi đất lấy hạ tầng. Nhưng BT là một hình thức đầu tư phức tạp, không có tiêu chuẩn chung cho các hợp đồng BT được ký kết giữa cơ quan nhà nước và nhà đầu tư tư nhân. Vì vậy quá trình lựa chọn, đàm phán ký kết hợp đồng với nhà đầu tư cần đảm bảo tính cạnh tranh, minh bạch để tránh nguy cơ thất thoát tài sản nhà nước. Chủ trương xã hội hóa đầu tư theo hình thức BT là hoàn toàn đúng đắn, nhưng để đầu tư BT phát huy tối đa hiệu quả, các quy định về lựa chọn nhà đầu tư, định giá đất đai và thẩm định tổng mức đầu tư dự án cần được tiến hành kỹ lưỡng. Bởi suy cho cùng đầu tư bằng đất đai cũng là đầu tư bằng tài sản nhà nước nên cần kiểm soát chặt chẽ.

Phải hoàn thiện khung pháp lý

Hành lang pháp lý cho đầu tư BT và BOT đến nay vẫn dừng ở các quy định chung chung trong luật và nghị định, do các hình thức đầu tư này hiện còn khá mới tại Việt Nam, ngay cả những người soạn thảo ra quy định cũng chưa một lần làm dự án BT và BOT. Vì vậy, nếu không sớm hoàn thiện hành lang pháp lý về đầu tư dễ dẫn tới những lỗ hổng trong quản lý. Đó là khẳng định của TS. NGUYỄN VIỆT HÙNG, nguyên Vụ trưởng Vụ Quản lý đấu thầu (nay là Cục Quản lý đấu thầu - Bộ KH-ĐT), khi trao đổi với ĐTTC về thu hút đầu tư BT và BOT.

PHÓNG VIÊN: - Thưa ông, một số địa phương vừa đề xuất với Chính phủ cho phép chỉ định nhà đầu tư thực hiện một số dự án BT trên địa bàn. Quan điểm của ông về việc này?

TS. NGUYỄN VIỆT HÙNG: - Luật Đấu thầu, Nghị định 30/2015 đã quy định rõ việc này. Thủ tướng cũng không can thiệp vào việc chỉ định nhà đầu tư hay không chỉ định nhà đầu tư. Theo quy định, địa phương căn cứ vào tính chất dự án để quyết định và tự chịu trách nhiệm, không hiểu sao các địa phương cứ phải đề xuất Thủ tướng. Tại Hà Nội khi làm các dự án cầu vượt cũng vậy. Theo quy định thuộc thẩm quyền của UBND TP nhưng cứ trình lên Thủ tướng. Pháp luật là thượng tôn, các địa phương cần tuân thủ quy định pháp luật trong hoạt động đầu tư. Luật đã quy định vậy nếu không rõ ràng các địa phương phải đề xuất với Quốc hội, vì đây là cơ quan ban hành luật.

- Quy định đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư thực hiện dự án PPP nói chung, BT và BOT nói riêng hiện nay có phức tạp, thưa ông?

- Đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư thực hiện dự án BT hay BOT rất phức tạp, do các yêu cầu trong hồ sơ lựa chọn nhà đầu tư hiện nay rất chung chung. Trong khi các dự án BOT, BT kéo dài từ 50-70 năm. Thế giới có những tài liệu về mẫu hợp đồng BT, BOT bởi họ đã triển khai các mô hình đầu tư này từ rất lâu. Còn với Việt Nam các hình thức đầu tư này đang ở dạng phôi thai, khung pháp lý ở cấp luật, nghị định chỉ đưa ra vài tiêu chí chung, chưa quan tâm đúng mức tới quá trình thực hiện dự án trong 50-70 năm như thế nào. Chẳng hạn trong BOT có các khâu đầu tư (B), vận hành (O), chuyển giao (T), nhà đầu tư chuyển giao lại dự án cho Nhà nước khi hết hạn khai thác phải đảm bảo tính nguyên trạng của công trình về chất lượng, không phải khai thác hết hiệu suất dự án rồi chuyển giao cho Nhà nước một công trình xuống cấp.

- Nói như vậy cần khung pháp lý hoàn chỉnh?

- Đúng là cần khung pháp lý rõ ràng hơn để thực hiện đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư BT, BOT. Bởi cách lựa chọn nhà đầu tư thực hiện một dự án đầu tư rất khác với cách lựa chọn nhà thầu cung cấp một dây chuyền máy móc thiết bị, thi công một nhà máy, một công trình. Lựa chọn nhà đầu tư là lựa chọn ý tưởng, khi dự án chưa hình thành nên không chi tiết được. Cái này khác hoàn toàn với lựa chọn nhà thầu thực hiện dự án sử dụng ngân sách nhà nước khi đã có thiết kế chi tiết, khối lượng thi công và dự toán. Ban hành một quy định mà chưa hiểu nó là gì sẽ dẫn đến quy định thiếu thực tế. Để xây dựng các quy định về BT, BOT cần thu hút các chuyên gia giỏi trong và ngoài nước đã từng làm thành công các dự án BOT ở nước ngoài về đóng góp ý kiến, xây dựng khung pháp lý phù hợp.

Ở những nước đã thực hiện thành công mô hình đầu tư BT, BOT mẫu hợp đồng được quan tâm nhất, vì nó quyết định hiệu quả dự án. Quá trình lựa chọn nhà đầu tư là lựa chọn cho những cái chưa xảy ra trong suốt quá trình thực hiện dự án. Vốn đầu tư của các dự án hạ tầng BT hay BOT lại rất lớn, trong khi quyền lợi các bên khác nhau. Quyền lợi của Nhà nước và nhà đầu tư trong hợp đồng BT hay BOT luôn mâu thuẫn. Hơn nữa dự án kéo dài khoảng 50 năm và sẽ có rất nhiều thay đổi, nhà quản lý thay đổi, khung pháp lý cũng thay đổi, vì vậy phải có quy định về tính kế thừa. Trên thế giới khi làm BOT họ huy động cả nguồn lực nhà nước. Hình thức đầu tư BOT được áp dụng cho các dự án đầu tư hấp dẫn nhất, có khả năng sinh lời cao nhất để huy động nhà đầu tư tư nhân bỏ vốn tham gia. Bất cập hiện nay là nhà đầu tư BOT gồm cả doanh nghiệp nhà nước và tư nhân tham gia, huy động vốn vay từ các ngân hàng thương mại nhà nước, như vậy đâu còn bản chất của BOT, không giảm được áp lực đầu tư từ vốn nhà nước.

Hiện nay Việt Nam mới có khung pháp lý ở cấp luật, nghị định, nên quy định về lựa chọn nhà đầu tư BT, BOT thiếu những mẫu hợp đồng chuẩn để đàm phán. Nhiều quốc gia thực hiện thành công PPP vì họ có luật riêng về lựa chọn nhà đầu tư. Trong khi ở Việt Nam áp dụng Luật Đấu thầu cho cả lựa chọn nhà thầu thi công dự án sử dụng vốn ngân sách và nhà thầu tư thực hiện các dự án đầu tư theo BOT hay BT.

- Theo ông có cần cơ quan thẩm định độc lập giá quỹ đất đổi hạ tầng của các dự án BT, khi mà bảng giá đất tại các đô thị lớn hiện nay vẫn chênh nhiều so với giá thị trường?

- Không chỉ với các dự án BT, mà tất cả vấn đề liên quan đến lợi ích kinh tế cần có cơ quan thẩm định độc lập. Cơ quan thẩm định phải độc lập về mặt pháp lý và tài chính, như vậy mới khách quan. Tuy nhiên cũng phải thừa nhận các cơ quan tư vấn, thẩm định độc lập ở Việt Nam hiện nay quá ít. Có lẽ vì chúng ta sợ họ nói trái ý mình nên vai trò của cơ quan tư vấn thẩm định độc lập chưa được coi trọng. Giá trị quỹ đất bao giờ cũng gắn với các dự án BT chạy qua, nếu không có cơ quan tư vấn thẩm định độc lập giá đất dễ dẫn đến định sai giá đất.

Hình thức đầu tư theo PPP nói chung, BT và BOT nói riêng rất mới, rất hay, vấn đề đặt ra là tận dụng cái mới, cái hay đó. Với hành lang pháp lý hiện nay có những cái hay, cái đúng nước ngoài làm được, nhưng áp dụng vào Việt Nam rất khó. Rủi ro trong đầu tư là đương nhiên, phải chấp nhận. Nhưng một hành lang pháp lý chặt chẽ, phù hợp sẽ giảm thiểu rủi ro khi thu hút đầu tư tư nhân vào phát triển hạ tầng. Tất nhiên cái gì cũng có thời kỳ quá độ của nó, nếu mình biết sẽ trả giá ít, không biết phải trả giá nhiều. Đất đai là tài sản nhà nước, theo định nghĩa hiện nay đất đai cũng là vốn nhà nước, không thể giao cho ai cũng có thể quyết định được.

- Xin cảm ơn ông.

Gia Bảo  (thực hiện)

Đăng Tuân

Các tin, bài viết khác

Đọc nhiều nhất