Luật Đất đai (sửa đổi): Cần minh bạch, tạo sự đồng thuận

LTS: Luật Đất đai sửa đổi đã trải qua 4 năm chuẩn bị với hàng trăm lần góp ý vẫn chưa nhận được sự đồng thuận, tiếp tục gây tranh cãi ngay khi trình lên Quốc hội. Bất cập về quản lý đất đai và khiếu kiện của người dân vẫn đang là vấn đề "nóng", gây bức xúc trong dư luận. ĐTTC trân trọng giới thiệu bài viết của GS..TSKH Đặng Hùng Võ xung quanh việc này.

Đổi mới nhưng chưa triệt để

Để có cái nhìn toàn diện về Luật Đất đai sửa đổi không thể không nhắc đến Luật Đất đai 2003. Trải qua gần 10 năm thực hiện, Luật Đất đai 2003 đã có tác động đáng kể vào quá trình chuyển dịch đất đai, đáp ứng nhu cầu công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước.

Tuy nhiên, Luật Đất đai 2003 đã để lại nhiều bức xúc, nếu không giải quyết sẽ làm quá trình phát triển thiếu bền vững: Tham nhũng trong quản lý đất đai đang ở nhóm đứng đầu bảng; khiếu kiện của dân ngày càng nhiều; nông dân, người có thu nhập thấp, người nghèo chưa yên tâm về quyền sử dụng đất đai.

Chính vì vậy, Luật Đất đai sửa đổi lần này đã “cõng” trên mình rất nhiều kỳ vọng về một sự đổi mới, mà nói một cách công bằng, nếu không giải quyết được những bức xúc trên, việc sửa đổi luật có thể coi không thành công.

Nhiều điểm trong dự thảo luật đã “đi lùi”, như quy định quyền giao đất, cho thuê đất cho hộ gia đình, cá nhân được giao cho Chủ tịch UBND cấp tỉnh thay vì UBND như trước đây. Quy định này có thể khiến nguy cơ tham nhũng đất đai càng cao hơn. Cái đích chúng ta hướng đến không phải là nhanh mà cần kiểm soát quyền lực của cá nhân có nguy cơ tham nhũng đất đai. Không thể tập trung quyền quyết định vào một cá nhân.

Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi được xây dựng trên tinh thần giữ nguyên Luật Đất đai 2003, sửa đổi, bổ sung một số điều; xếp đặt lại các chương mục; luật hóa một số điều trong các Nghị định của Chính phủ, chuyển một số điều từ Bộ luật Dân sự vào Luật Đất đai; bổ sung chế độ chung về sử dụng đất cho các công trình ngầm và giao Chính phủ quy định cụ thể.

Về mặt quy định, có thể thấy rõ 17 điểm đổi mới so với Luật Đất đai 2003, trong đó nổi lên vấn đề Nhà nước thu hồi đất; thời hạn sử dụng đất của nhóm đất nông nghiệp tăng lên 50 năm; được thế chấp bằng quyền sử dụng đất tại các tổ chức tín dụng nước ngoài nếu Thủ tướng cho phép...

Nhưng nhìn chung, mức độ đổi mới vẫn chưa nhiều và chưa phải là những cải cách đáng kể, chưa như kỳ vọng của nhân dân, doanh nghiệp cũng như chính Nhà nước. Dự thảo luật chưa tạo được những bước đột phá quan trọng về chính sách, pháp luật đất đai nhằm giải quyết được những bức xúc hiện tại.

Về việc Nhà nước thu hồi đất - vấn đề vốn gây khiếu kiện kéo dài thời gian qua - theo dự thảo, thu hồi đất theo dự án áp dụng cho mục đích lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng không kinh doanh, quốc phòng, an ninh; theo quy hoạch được áp dụng cho các dự án vì mục đích lợi nhuận.

Dù đã được đổi mới theo chiều hướng tiến bộ, nhưng thực tế điều này vẫn khó trở thành hiện thực. Căn cứ vào quy hoạch, một số địa phương đã tiến hành thu hồi đất nhưng sau đó lại để hoang hóa, gây bất bình trong nhân dân. Hay khái niệm “lợi ích công cộng” cũng rất dễ bị biến tướng nếu quản lý không chặt.

Hướng đến quyền lợi người dân

Có thể nói so với Luật Đất đai 2003, dự thảo luật còn phát triển cao hơn hướng tăng cường quyền lực của Nhà nước mà chưa hướng tới quyền và lợi ích của người sử dụng đất, thể hiện nhận thức chưa đầy đủ về chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai.

Cách tiếp cận này không những không làm giảm nguy cơ tham nhũng về đất đai và giảm khiếu kiện của dân về đất đai mà còn có khả năng tăng cao hơn sau khi thực thi luật trên thực tế. Đã có rất nhiều chuyên gia phân tích về độ “vênh” giữa Luật Đất đai, Luật Dân sự và cả Hiến pháp.

Cơ chế chuyển dịch, thu hồi đất căn cứ theo Luật Dân sự, quyền sử dụng đất là tài sản, theo Hiến pháp quy định, tài sản của cá nhân không bị quốc hữu hóa, trường hợp vì lợi ích quốc gia, phục vụ  an ninh, quốc phòng phải trưng dụng, trưng mua có bồi thường.

Luật Đất đai (sửa đổi): Cần minh bạch, tạo sự đồng thuận ảnh 1

Hệ thống Luật Đất đai hoàn chỉnh sẽ hạn chế căn cơ quy hoạch treo,
đảm bảo quyền lợi cho người dân. (Trong ảnh: Khu quy hoạch Ấp Doi, Gò Vấp,
TPHCM đã bị treo hơn 14 năm). Ảnh: T. HẢO

Thực tế sửa đổi Luật Đất đai 2003 là cơ hội để chúng ta đưa các quy định này về theo đúng tinh thần của Hiến pháp, nghĩa là phải thu hẹp quyền của Nhà nước hơn nữa. Hiến pháp không nói đến cơ chế Nhà nước thu hồi đất, Luật Đất đai lại quy định điều này. Do đó, nhất thiết phải chuyển cơ chế Nhà nước thu hồi đất thành cơ chế Nhà nước trưng mua hoặc trưng dụng quyền sử dụng đất

Theo kết luận của Hội nghị Trung ương lần thứ 6, chúng ta có thể hiểu là mô hình kế hoạch hóa chỉ huy tập trung được áp dụng tuyệt đối cho thị trường quyền sử dụng đất. Trong đó người sử dụng đất vẫn được thực hiện các giao dịch về đất đai, nhưng Nhà nước có quyền chỉ huy tập trung đối với việc thu hồi đất của người đang sử dụng để giao cho người khác trên cơ sở quy hoạch sử dụng đất đã được phê duyệt.

Như vậy, việc xây dựng Luật Đất đai sửa đổi đang đứng trước những thách thức rất lớn. Đó là việc xây dựng hệ thống pháp luật đất đai trên nguyên tắc của mô hình kế hoạch hóa chỉ huy tập trung của Nhà nước đối với đất đai, nhưng phải giải quyết được những bức xúc lớn về tình trạng tham nhũng trong quản lý đất đai, khiếu kiện của người dân có liên quan tới thu hồi đất và việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, chấn chỉnh tình trạng yếu kém trong thực thi pháp luật ở các địa phương và tình trạng sử dụng đất không hiệu quả.

Theo tôi, cần phân cấp hoàn toàn quyền định đoạt của Nhà nước đối với đất đai cho UBND cấp tỉnh; phân cấp hoàn toàn nhiệm vụ quản lý đất đai cho cơ quan quản lý đất đai cấp tỉnh. Cơ quan quản lý đất đai ở Trung ương thiết kế và vận hành hệ thống giám sát - đánh giá về thực thi pháp luật đất đai ở địa phương.

Quyết ngay hay xem xét thêm?

Với Dự thảo Luật được sửa đổi lần này, có thể 3-5 năm nữa chúng ta sẽ phải tiếp tục sửa đổi Luật Đất đai. Việc cần làm là phải có một Luật Đất đai ổn định, dài hơi, chứa được cơ chế vận hành mô hình kế hoạch hóa chỉ huy tập trung trong thị trường quyền sử dụng đất, giải quyết được những bức xúc chủ yếu hiện nay. Nếu chưa đạt được điều kiện thì cần có thêm thời gian để nghiên cứu kỹ lưỡng, thảo luận nhiều hơn để đi tới thống nhất những bước đi dài hạn. Những trọng tâm cần nghiên cứu kỹ, bao gồm:

Mọi quá trình định giá đất đai và tài sản gắn liền trên đất đều phải sử dụng dịch vụ định giá bất động sản để đề xuất mức giá hợp lý, đó là cơ sở để các cơ quan nhà nước ban hành quyết định. Việc lựa chọn tổ chức cung cấp dịch vụ định giá phải dựa trên sự đồng thuận giữa các bên có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan. Bảng giá đất của Nhà nước chỉ được áp dụng trong các trường hợp không gây nguy cơ tham nhũng và khiếu kiện của dân.

Thứ nhất, cơ chế vận hành mô hình kế hoạch hóa chỉ huy tập trung cần xác định rõ địa vị pháp lý của cơ chế "Nhà nước thu hồi đất" trong Hiến pháp.

Khi quyền sử dụng đất là tài sản, việc Nhà nước nắm giữ tài sản của dân phải thực hiện theo Điều 23 của Hiến pháp. Như vậy chỉ còn 1 lựa chọn là sửa đổi Điều 23 của Hiến pháp là "Điều này không áp dụng đối với tài sản là quyền sử dụng đất, Nhà nước áp dụng cơ chế thu hồi đất đối với trường hợp tài sản là quyền sử dụng đất".

Thứ hai, cơ chế chuyển dịch đất đai tự nguyện không được thực hiện, có nghĩa là nhà đầu tư trong nước cũng không được quyền nhận chuyển nhượng, thuê, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất trực tiếp từ hộ gia đình, cá nhân.

Thứ ba, quy hoạch sử dụng đất là công cụ quan trọng của mô hình kế hoạch hóa chỉ huy tập trung nên phải được đổi mới căn bản theo hướng định vị cụ thể trong không gian, chi tiết về thời gian, tính khả thi cao, có sự tham gia thực của người sử dụng đất, trình tự thủ tục thật chặt chẽ, bảo đảm công khai và minh bạch.

Quy hoạch sử dụng đất phải chuyển hẳn sang phương pháp luận quy hoạch phân vùng. Bên cạnh hệ thống phân loại đất, cần quy định về hệ thống phân loại không gian sử dụng đất, đó là đối tượng của quy hoạch sử dụng đất, cụ thể như: khu đô thị; khu dân cư nông thôn; vùng sản xuất nông nghiệp tập trung; vùng lâm nghiệp; khu kinh tế, khu công nghệ cao; khu công nghiệp; khu dịch vụ, du lịch, vui chơi, giải trí; khu di tích lịch sử, văn hóa, danh lam thắng cảnh; khu vực quốc phòng, an ninh.

Thứ tư, cơ chế bồi thường, hỗ trợ, tái định cư phải được đổi mới căn bản. Nguyên tắc bồi thường bằng tiền một lần phải được thay bằng nguyên tắc lợi ích của người mất đất luôn gắn với dự án đầu tư. Giá trị bồi thường về đất phải được xác định thông qua quy trình định giá đất phù hợp với giá đất trên thị trường theo quy định của pháp luật về định giá đất.

Phương thức bồi thường được thực hiện một phần bằng tiền và một phần bằng đất đai theo lựa chọn của người bị thiệt hại về đất; bồi thường bằng đất được ưu tiên thực hiện bằng đất cùng loại, nếu không có đất cùng loại thì bồi thường bằng đất khác loại theo nhu cầu người có đất bị thu hồi.

Thứ năm, bên cạnh phần thị trường do Nhà nước chỉ huy còn có thị trường chuyển nhượng, thuê, góp vốn của hộ gia đình, cá nhân. Vì vậy, nguyên tắc Nhà nước quy định giá đất hay quyết định giá đất sát giá thị trường vẫn phải được bảo đảm. Trong những trường hợp phải định giá đất cụ thể thì phải sử dụng một hệ thống cơ quan quyết định giá độc lập với các cơ quan có thẩm quyền quyết định về đất đai.

Thứ sáu, các chính sách thuế có liên quan tới đất đai phải được hình thành đồng thời với các chính sách đất đai.

GS.TSKH Đặng Hùng Võ

Các tin, bài viết khác

Đọc nhiều nhất

Khó càng khó khi “thuế chồng thuế”

Khó càng khó khi “thuế chồng thuế”

(ĐTTCO) - Người dân nói chung và giới kinh doanh BĐS nói riêng khá quan tâm đến một số đề xuất của Bộ Tài chính với Chính phủ về định hướng điều chỉnh 5 chính sách thuế, trong đó có Luật Thuế giá trị gia tăng (VAT), bởi liên quan đến các hoạt động đầu tư, kinh doanh BĐS.