Luật Quản lý nợ công: Đồng bộ hóa pháp luật tài chính công

Đồng thời, nâng cao hiệu quả quản lý nợ công từ quá trình vay nợ, sử dụng vốn vay và trả nợ. Trên cơ sở dự thảo luật đang trình ra Quốc hội và qua theo dõi những ý kiến khác nhau, Báo ĐTTC trích ý kiến của TS. TRẦN DU LỊCH, nguyên Phó trưởng đoàn Đại biểu Quốc hội TPHCM khóa 12 và 13, về một số nội dung liên quan đến quản lý nợ công.

Đầu tư chọn lọc, không dàn trải

 Trong nhiều năm qua, đặc biệt từ đầu nhiệm kỳ Quốc hội khóa 12, chúng ta đã liên tục tăng chi và phát hành trái phiếu chính phủ (nhưng không tính vào bội chi) để phân bổ cho các ngành và địa phương đầu tư vào các lĩnh vực Quốc hội cho phép.

Tình trạng các ngành và địa phương đưa ra quá nhiều dự án, trong khi nguồn vốn rất hạn chế (Chính phủ ban hành Chỉ thị  1792, chỉ có 38% số dự án các địa phương và bộ ngành đề nghị có khả năng cân đối nguồn vốn), nên nơi nào, ngành nào chạy thủ tục sớm được chấp thuận và giải ngân sớm, nơi nào chậm để lại. Cách làm này dẫn đến hệ quả phá vỡ tính ưu tiên và tính đồng bộ của đầu tư, tình trạng vốn nằm khắp nơi, ngân sách phải trả lãi, trong khi dự án phơi sương phơi gió. 

Cho đến nay chúng ta vẫn chưa có cơ chế trách nhiệm giải trình về đầu tư kém hiệu quả. Ngay cả trong việc thực hiện Luật Đầu tư công cũng khó xác định trách nhiệm giải trình của những cơ quan quyết định chủ trương đầu tư kém hiệu quả. Vì thế, dự thảo Luật sửa đổi Luật Quản lý nợ công năm 2009 cần đồng bộ hóa hệ thống pháp luật về tài chính công, nâng cao hiệu quả quản lý nợ công.

Đất nước ta đang trong giai đoạn phát triển, lĩnh vực nào, địa bàn nào cũng cần phải đầu tư, không chỉ ở địa bàn khó khăn hay riêng ngành nào. Dĩ nhiên, phải có địa bàn và lĩnh vực cần ưu tiên nhưng phải kèm theo điều kiện. Nếu chúng ta nhìn ở giác độ toàn cục, ở địa bàn khó khăn việc đầu tư là vì mục tiêu chính trị - xã hội, còn ngay địa bàn có lợi thế cũng phải đầu tư để nuôi nguồn thu chung cho đất nước, không phải chỉ vì riêng nơi đó. 

Thí dụ, ưu tiên cho nông thôn, miền núi, biên giới nên thực hiện theo chương trình quốc gia, có sự hỗ trợ của Trung ương trong quá trình thực hiện, kể cả giai đoạn thiết lập dự án, triển khai thực hiện, đánh giá kết quả, không nên khoán trắng cho địa phương theo cách phân cấp như hiện nay. Đầu tư cho dạy nghề phải tính đến "phần mềm", tức sự đồng bộ của việc chuẩn bị đội ngũ giáo viên, đối tượng tuyển sinh, sử dụng sau đào tạo, không chỉ việc xây dựng trường lớp.

Đối với ngành y tế cũng vậy. Do đó, không thể phân bổ đầu tư với một cách nhìn khá đơn giản là ngành hay địa bàn, mà phải cụ thể đến từng dự án, thời điểm đầu tư, cách thực hiện… để cân đối nguồn vốn, với phương châm làm dự án nào phải dứt điểm để đưa vào sử dụng, phải bảo đảm tính đồng bộ và tính lan tỏa của từng dự án.

Sự bất cập trong tài chính công được thấy rõ qua sự lồng ghép ngân sách trung ương và ngân sách địa phương đã tạo ra nguyên nhân gốc của cơ chế xin - cho. Theo Luật Quản lý nợ công và Luật Ngân sách nhà nước, thực chất nợ của chính quyền địa phương cũng là nợ của Nhà nước trong một thể chế ngân sách nhà nước lồng ghép như Việt Nam (ngân sách trung ương và ngân sách địa phương lồng ghép chung là ngân sách nhà nước). Do chính quyền địa phương không được tự chủ về ngân sách, nên thực chất nợ của chính quyền địa phương cũng là nợ của Chính phủ và trách nhiệm trả nợ cuối cùng vẫn là Chính phủ. 

Nâng tính tự chủ, quy rõ trách nhiệm

Để có thể xây dựng cơ chế tự chủ cho chính quyền địa phương trong việc vay nợ và cơ chế kiểm soát nợ theo hướng tách biệt ngân sách địa phương và ngân sách quốc gia (thuộc chính quyền Trung ương), phải minh bạch loại ngân sách và nguồn ngân sách trong cơ chế ngân sách lồng ghép.

Phải cải cách mạnh mẽ nền hành chính công theo hướng làm rõ trách nhiệm của từng cấp chính quyền, tránh trùng lắp công vụ, nâng tính tự chủ tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương trong phạm vi phân quyền. Xóa cơ chế phân cấp theo kiểu khoán trắng như hiện nay, thay bằng 2 loại cơ chế: phân quyền và ủy quyền giữa Trung ương và địa phương một cách minh bạch, trách nhiệm rõ ràng. Xây dựng cơ chế ngân sách “cứng”, xóa cơ chế ghi thu ghi chi, tọa chi; không duy trì các loại quỹ trong cơ quan hành chính công quyền.

Không có khoản chi nào của cơ quan hành chính nhà nước mà không nằm trong dự toán  ngân sách đã được Quốc hội hoặc Hội đồng Nhân dân các tỉnh, thành phố quyết định hàng năm. Nếu kỷ cương ngân sách không được thiết lập như vậy, không thể kiểm soát được nợ công. Để giải quyết từ gốc vấn đề nợ công trong những năm tới không phải là việc giảm mạnh (hoặc chấm dứt) vay nợ để đầu tư, mà vấn đề là phải giải quyết từ gốc sự bất cập của thể chế tài chính công và hành chính công của nước ta.

Luật Ngân sách nhà nước, Luật Đầu tư công và Luật Quản lý nợ công có thể xem là 3 bộ phận có quan hệ mật thiết của thể chế tài chính công của một quốc gia. 3 bộ phận này cần được xây dựng theo hệ thống quan điểm đồng bộ.

Sửa đổi Luật Quản lý nợ công hiện hành trong điều kiện 2 luật trên vừa mới được ban hành theo Hiến pháp 2013, nên chắc chắn Luật Quản lý nợ công phải được sửa đổi nhằm thích ứng với những nội dung có liên quan với Luật Ngân sách nhà nước và Luật Đầu tư công, dù 2 luật này vẫn còn tồn tại vấn đề lớn nhất của thể chế tài chính công là ngân sách nhà nước lồng ghép Trung ương - địa phương.

Do đó, những nội dung Ban soạn thảo dự kiến sửa đổi trong Dự thảo Luật Quản lý nợ công lần này cũng chỉ trong giới hạn của 2 luật kia, khó có sự đổi mới nào khác hơn được. Trong sự hạn chế như vậy, với dự thảo luật gồm 10 chương và 67 điều, so với 7 chương 49 điều của luật hiện hành, rõ ràng chúng ta đang xây dựng một đạo luật mới về quản lý nợ công, không chỉ giới hạn sửa đổi luật hiện hành. Tôi ủng hộ việc biên soạn mới và ban hành Luật Quản lý nợ công mới như dự thảo của Chính phủ.

Theo Điều 1, Khoản 1 Luật Quản lý nợ công hiện hành và Điều 1, Khoản 2 Luật Sửa đổi đều quy định nợ công chỉ bao gồm 3 loại: nợ chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh và nợ của chính quyền địa phương. Tuy nhiên, vẫn có ý kiến khác nhau về khoản nợ của doanh nghiệp nhà nước (DNNN) có thuộc phạm trù nợ công hay không?

Khác với luật pháp của một số nước, DNNN của Việt Nam vẫn là DN đối vốn, chủ DN chỉ chịu trách nhiệm hữu hạn trên vốn điều lệ và DN chịu trách nhiệm hữu hạn trên tài sản của chính DN. Do đó, dù Nhà nước là chủ sở hữu vẫn không chịu trách nhiệm về nợ của DN, nên các khoản nợ của DNNN là nợ DN, không phải nợ công.

Tuy nhiên, vấn đề là nếu Nhà nước không cho DNNN phá sản, khi DN này lâm vào tình trạng phá sản, Nhà nước phải chịu trách nhiệm giải quyết nợ và thực tế đã có xảy ra. Do đó, để giải quyết dứt khoát vấn đề này, Luật Quản lý nợ công cần có quy định việc Chính phủ không trả nợ thay hoặc bảo lãnh nợ cho DNNN lâm vào tình trạng phá sản bởi điều này sẽ làm tăng nợ công; đồng thời quy định chặt chẽ hơn việc Chính phủ bảo lãnh vay nợ cho DN, tính công khai, minh bạch trong việc bảo lãnh nợ.

Bộ Tài chính là đầu mối
Về chỉ tiêu an toàn nợ công quy định tại Khoản 2 Điều 10 cần làm rõ về nghĩa vụ trả nợ trực tiếp của Chính phủ so với tổng thu ngân sách nhà nước hàng năm. Trên thực tế đây là chỉ tiêu quan trọng nhất, nếu không an toàn sẽ dẫn đến vỡ nợ. Tôi không rõ tại sao quy định “không bao gồm cho vay lại” tại điểm này, vì trên thực tế nếu Chính phủ cho vay lại, trong khi người vay là DN hoặc chính quyền địa phương không trả được nợ, Chính phủ vẫn phải trả.

Cần làm rõ nội dung này và quy định chặt chẽ hơn. Tôi ủng hộ quan điểm nên quy định cơ quan đầu mối chịu trách nhiệm vay nợ và trả nợ bao gồm từ khâu đàm phán các điều kiện vay, quản lý sử dụng tiền vay và kế hoạch trả nợ là Bộ Tài chính. Hàng năm hoặc theo yêu cầu, Bộ trưởng Bộ Tài chính phải báo cáo trước Quốc hội về tình hình nợ công.

Theo tinh thần đó, cần sửa lại một số điều khoản có liên quan. Như Điều 19 quy định nhiệm vụ, quyền hạn của Bộ Tài chính giúp Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về nợ công. Tôi cho rằng quản lý nợ công nên giao hẳn 1 đầu mối là Bộ Tài chính, cần sửa lại theo hướng Bộ Tài chính là đầu mối giúp Chính phủ quản lý nhà nước về nợ công với với 15 nội dung quy định từ Khoản 2 đến Khoản 16 của Điều 19.

Quy định như vậy không trái với nhiệm vụ của các bộ ngành khác tại các Điều 21, 22, 23; đồng thời Bộ Tài chính chịu trách nhiệm chủ trì đàm phán vay nợ, không nên chia việc đàm phán cho Ngân hàng Nhà nước như quy định tại Khoản 1, Điều 21.

Về quản lý nợ của chính quyền địa phương quy định tại Chương VII dự thảo luật xem 63 tỉnh thành cùng một khuôn khổ giống nhau, sẽ trói buộc các địa phương khả năng mở rộng quyền tự chủ ngân sách, nhất là trói buộc Hà Nội và TPHCM về cơ chế tài chính đặc thù mà Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã cho ý kiến và Chính phủ đã ban hành Nghị định về cơ chế tài chính đặc thù. Tôi đề nghị cần xem lại chương này, tránh tình trạng “dùng một loại lưới để bắt mọi loại cá”.