CPH DNNN: Ách tắc vì cơ chế chưa phù hợp

Trở thành động lực quan trọng của nền kinh tế theo Nghị quyết Hội nghị Trung ương 5 khóa XII. Theo đó, đẩy mạnh chuyển đổi hầu hết DNNN thành DN có cơ cấu sở hữu hỗn hợp để niêm yết trên thị trường chứng khoán. Thế nhưng mục tiêu này cho đến nay vẫn ì ạch.

Chưa tác động đáng kể đến tái cơ cấu kinh tế

Việc đặt mục tiêu chuyển hầu hết DNNN thành CTCP thể hiện quyết tâm lớn của Đảng, Nhà nước ta trong đổi mới, cơ cấu lại khu vực DNNN, dù vẫn biết sẽ gặp nhiều khó khăn, thách thức. Theo thống kê đến cuối năm 2016, cả nước đã CPH trên 4.100 DNNN, nhưng vẫn chậm so với yêu cầu, chất lượng CPH còn thấp. Nhiều mục tiêu quan trọng chưa đạt được, nhất là mục tiêu thu hút đầu tư tư nhân và giảm tỷ trọng cổ phần nhà nước tại DN theo quy định.

Giai đoạn 2007-2010, số lượng CPH chỉ đạt 30% kế hoạch, giai đoạn 2011-2015 đạt 93% kế hoạch, nhưng có tới một nửa số DN được phê duyệt phương án CPH vào năm 2015 - năm cuối của kỳ kế hoạch. Cả năm 2016 chỉ CPH được 56 DN. Về chất lượng, hầu hết DN CPH giai đoạn 2011-2015 không đạt kế hoạch thoái vốn nhà nước theo phương án đã được phê duyệt.

Tỷ lệ cổ phần nhà nước sau CPH luôn cao hơn so với quy định (ở các mức trên 75%, 50-65%, dưới 50% vốn điều lệ). Nhiều DN CPH đã duy trì cổ phần nhà nước tại DN không thuộc diện phải nắm giữ cổ phần. Nhìn ở một góc độ tổng thể, kết quả CPH DNNN chưa có ảnh hưởng đáng kể đến tái cơ cấu kinh tế, chưa thu hút nhà đầu tư bên ngoài, tỷ lệ cổ phần nhà nước còn lớn. Vì vậy chưa góp phần phân bổ lại nguồn lực giữa DNNN với DN khác, mức độ đóng góp vào tái cơ cấu tổng thể nền kinh tế chỉ ở mức độ hạn chế.

Về khách quan, có thể thấy thị trường tài chính chưa thực sự thoát khỏi khó khăn, sức mua cổ phần thấp do nguồn cung dường như vượt quá năng lực hấp thụ của thị trường. Tuy nhiên, nguyên nhân chủ quan lại khá nhiều. Đó là cơ chế, chính sách CPH đã được quan tâm cải thiện nhưng vẫn còn những bất cập. Định giá DN gặp không ít khó khăn, nhất là giá trị thương hiệu, giá trị lợi thế, quyền thuê đất. Định giá khởi điểm bán cổ phần nhà nước chưa hợp lý, thường cao hơn so với giá thị trường, dẫn tới tỷ lệ cổ phần trúng giá đạt thấp.

Nhiều DN không bán được cổ phần, phải tổ chức lại hoặc tạm dừng bán cổ phần lần đầu ra bên ngoài. Việc phát hành một loại cổ phần phổ thông chưa đáp ứng được nhu cầu đa dạng của nhà đầu tư, nhất là trong bối cảnh thị trường chứng khoán suy giảm, ảnh hưởng đáng kể đến tốc độ CPH.

Bên cạnh đó, việc xây dựng, thẩm định, phê duyệt phương án CPH, tái cơ cấu, thoái vốn nhà nước của nhiều DN chưa đảm bảo tiến độ. Nhiều cơ quan, tổ chức và DN chưa tích cực triển khai kế hoạch. Các hành vi làm chậm tiến độ CPH chưa bị xử lý triệt để. Vẫn còn tình trạng xây dựng phương án CPH để lại tỷ lệ cổ phần nhà nước ở mức cao, đã khiến nhà đầu tư không mặn mà với CPH, dẫn đến tìm kiếm nhà đầu tư chiến lược luôn gặp khó khăn.

Việc phân chia DN CPH thành các đối tượng Nhà nước nắm giữ trên 65%, 50% và dưới 50% cổ phần vừa phức tạp về cách phân loại, vừa tạo tâm lý e ngại về quyền kiểm soát quá lớn của Nhà nước sau CPH. Các cơ chế, chính sách về sắp xếp, CPH, thoái vốn nhà nước tại DNNN dù đã được ban hành đầy đủ, nhưng một số quy định cần nghiên cứu, hoàn thiện như định giá tài sản, đất đai, tài sản vô hình. 


Thiếu minh bạch, chưa hấp dẫn

Nguyên nhân quan trọng xuất phát từ bản thân DNNN. Đó là cơ hội sinh lời từ việc mua cổ phần nhà nước không tạo được sức hút cao với nhà đầu tư do hiệu quả kinh doanh thấp, trước hết trong các ngành có sự cạnh tranh mạnh mẽ từ các thành phần kinh tế khác như chế biến, chế tạo, giao thông, xây dựng… Những yếu kém trong cơ chế hoạt động của DNNN trước CPH chậm được khắc phục, cũng gây lo ngại cho nhà đầu tư, đặc biệt nhà đầu tư chiến lược nước ngoài.

Cụ thể, hệ thống giám sát yếu, chưa đạt yêu cầu trở thành công cụ để nhà đầu tư nắm bắt được thực trạng hoạt động của DNNN, từ đó có những quyết định kịp thời, hợp lý và đúng đắn, giúp DN khắc phục tồn tại, cải thiện hiệu quả hoạt động. Cơ chế giám sát thiếu hệ thống cảnh báo và ngăn ngừa những yếu kém và rủi ro trong sản xuất, kinh doanh. Việc công khai thông tin DN nói chung, thông tin về chính sách sở hữu nói riêng tại DN CPH và hậu CPH chưa được triển khai mạnh, càng làm nhà đầu tư bên ngoài ngại mua cổ phần của DNNN.

Mặc dù đến nay cơ chế hoạt động của DNNN ngày càng đổi mới, song vẫn còn những điểm chưa thật sự hướng tới cơ chế thị trường, như quyền tự do định giá, tự do hợp đồng và quyền tự chủ. Chế độ viên chức quản lý chưa tạo động lực cho cải thiện hoạt động của DNNN. Trách nhiệm giải trình của những người bảo vệ lợi ích cho chủ sở hữu còn thấp, trước hết là thành viên HĐTV và kiểm soát viên.

Hạch toán chi phí không phản ánh đầy đủ hao phí sử dụng các nguồn lực theo nguyên tắc thị trường. Kỷ luật tài chính và ràng buộc ngân sách bị xâm phạm ở một bộ phận DNNN. Phần lớn DNNN không chịu áp lực cổ tức theo mặt bằng chung mà chỉ cần có lãi. Chi phí vốn thấp hơn so với giá thị trường, việc xem xét thấu đáo chi phí cơ hội hiếm khi được quan tâm. Một số DNNN yếu kém thuộc diện phải giải thể, phá sản được hỗ trợ để tiếp tục tồn tại, thậm chí đưa vào diện CPH.

Theo Quyết định 58/2016/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ, giai đoạn 2016-2020 sẽ thực hiện sắp xếp 240 DNNN, trong đó CPH 137 DN, bao gồm 4 DN có cổ phần nhà nước trên 65% vốn điều lệ, 27 DN mà Nhà nước nắm giữ từ 50 đến dưới 65% vốn điều lệ, 106 DN mà Nhà nước nắm giữ dưới 50% vốn điều lệ. Để thực hiện đúng và đầy đủ tiêu chí thoái vốn nhà nước theo Quyết định 58, ước tính giá trị vốn nhà nước tại 137 DN cần bán cho nhà đầu tư bên ngoài lên đến hàng trăm ngàn tỷ đồng.

Vì vậy, nếu không có thay đổi thực chất về thể chế, cơ chế và cách thức triển khai, việc thực hiện chương trình CPH DNNN 2016-2020 sẽ tiếp tục gặp phải những khó khăn.

Kỳ vọng thay đổi căn bản

Thời gian gần đây đã có nhiều động thái bày tỏ sự quyết tâm hoàn thành kế hoạch và chỉ đạo quyết liệt hơn công tác CPH từ Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Ban Chỉ đạo đổi mới và phát triển DN, lãnh đạo các bộ ngành, địa phương. Khuôn khổ thể chế và pháp luật về DNNN nói chung, CPH nói riêng có thể có những thay đổi quan trọng. Các bộ ngành đã tích cực, gấp rút hoàn thành quá trình soạn thảo và trình Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ các văn bản liên quan, tạo cơ sở pháp lý vững chắc hơn cho các giải pháp thúc đẩy CPH. 

Cách thức thực hiện cũng là một trong những biện pháp có thể đẩy nhanh quá trình chuyển đổi DNNN thành CTCP. Qua đó, những DN có điều kiện thì thực hiện IPO theo quy định; những DN chưa có điều kiện IPO ngay có thể chuyển thành CTCP với các cổ đông là Nhà nước, Tổng công ty Đầu tư - Kinh doanh vốn nhà nước (SCIC), tổ chức công đoàn, người lao động, cổ đông chiến lược hoặc các cổ đông tự nguyện khác.

Nói cách khác, có thể chuyển DNNN thành CTCP một cách nhanh chóng nếu không đòi hỏi quá nghiêm ngặt vấn đề thu hút vốn của các nhà đầu tư tư nhân bên ngoài. Bối cảnh tổng thể nêu trên cho phép hy vọng về một kết quả khả quan trong thực hiện kế hoạch CPH 2016-2020 xét về số lượng DN chuyển đổi. 

Trên khía cạnh hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường và cải thiện quản trị công ty, việc chuyển DNNN thành CTCP là bước khởi đầu cần thiết, tốt hơn so với mô hình DN 100% sở hữu nhà nước. Vấn đề quan trọng không nằm ở số lượng DN chuyển đổi, mà là đóng góp tích cực và hiệu quả của CPH và cải cách DNNN vào tái cơ cấu kinh tế, cũng như sự phát triển chung của đất nước.

Do đó, từ nay đến năm 2020 cần có các giải pháp căn bản hơn như cải thiện quản trị DNNN theo chuẩn mực quốc tế, áp đặt kỷ luật thị trường và kỷ luật tài chính đối với DNNN; thay đổi căn bản cơ chế quản lý của chủ sở hữu nhà nước, loại bỏ những ưu đãi, lợi thế của DNNN, xác định lại vai trò của DNNN trong thể chế kinh tế thị trường nhằm thúc đẩy khu vực tư nhân và đảm bảo một cơ cấu hợp lý của DNNN trong nền kinh tế theo thông lệ kinh tế thị trường.

-------------------

(*) Phó Viện trưởng Viện Nghiên cứu Quản lý kinh tế Trung ương